“十四五”能源转型顶层设计出炉，这些提法更新了

发布时间：2025-07-09 17:41:43 来源：杳无音讯网 作者：休闲

未提及煤炭消费总量、十四五能源消费总量控制和全社会用电量预期。转型

“十四五”能源低碳转型的顶层路线图来了。

国家发改委、设计国家能源局日前发布关于印发《“十四五”现代能源体系规划》（下称《规划》）的出炉通知。这是提法“十四五”时期加快构建现代能源体系、推动能源高质量发展的更新总体蓝图和行动纲领。

国家能源局有关负责人在23日答记者问时表示，十四五《规划》主要从三个方面推动构建现代能源体系：一是转型增强能源供应链安全性和稳定性；二是推动能源生产消费方式绿色低碳变革；三是提升能源产业链现代化水平。

目标方面，顶层《规划》提出了十余项具体指标。设计包括：到2025年，出炉国内能源年综合生产能力达到46亿吨标准煤以上，提法原油年产量回升并稳定在2亿吨水平，更新天然气年产量达到2300亿立方米以上，十四五发电装机总容量达到约30亿千瓦；非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右，电能占终端用能比重达到30%左右等。

公开数据显示，截至2021年，全口径非化石能源发电量比重为34.6%，电能占终端能源消费比重则在27%左右。业内人士认为，从目前情势看，《规划》提出的目标实现有一定难度，但是“跳一跳够得着”。

《规划》提出，大力推动煤炭清洁高效利用。“十四五”时期严格合理控制煤炭消费增长。严格控制钢铁、化工、水泥等主要用煤行业煤炭消费。不过，《规划》没有如“十三五”能源发展规划一样设定煤炭消费总量和比重的量化指标。此外，也未提及能源消费总量控制和全社会用电量预期的量化指标。

多位受访专家表示，《规划》是站在当前的新形势下作出的审慎判断，有利于统筹发展和安全，坚持先立后破、通盘谋划，以保障安全为前提构建现代能源体系。

2021年10月20日，在安徽省宿州市钱营孜煤矿，电煤通过传送带入仓等待外运。新华社

全面推进风电、光伏

《规划》用“能源年综合生产能力”代替了以往的“能源生产总量”，并提出了2025年46亿吨标准煤以上的发展目标。

中国能源研究会能源与环境专业委员会秘书长王卫权对第一财经记者表示，这一提法的变动很可能是基于灵活性的考虑。“能源年综合生产能力”强调的是“产能”，“能源生产总量”强调的是“产量”。产能既包含了实际产量，也包含了增长潜能。

同时，《规划》明确了各类能源的发展方向，包括：全面推进风电和发电大规模开发和高质量发展；因地制宜开发水电；积极安全有序发展核电；因地制宜发展其他可再生能源。

第一财经记者注意到，这与2021年10月发布的《2030年前碳达峰行动方案》相关表述保持一致。业内人士表示，在碳达峰、碳中和“1+N”政策体系下，《规划》作为能源领域的“N”之一，为顺利实现双碳目标提供了有力支持。

厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者表示，《规划》表明，风电和光伏依旧是能源转型的核心，是支撑2025年非化石能源发电量比重达到39%左右的主要力量。这与此前中央多次提出的新能源供给消纳体系相呼应，风光是基础、火电是补充、特高压是载体。

林伯强表示，目前水电已经开发得比较充分，未来水电建设将受制于各地区自然条件的潜能。西南地区建设水电的条件较好，区域发展不成问题，但从全国来看，未来十几年内水电的发展可能面临天花板。

核电方面，林伯强认为，当前核电技术的安全性仍是世界性难题，中国适宜发展核电的区域人口分布密集，这使得核电布局必须谨慎。以当前技术水平来看，核电不会大规模增长，适宜稳妥推进。

除了电源侧，《规划》还提出“电力需求侧响应能力达到最大用电负荷的3%到5%”的要求，并提出多项电网改造升级的举措。包括：创新电网结构形态和运行模式。加快配电网改造升级，推动智能配电网、主动配电网建设，提高配电网接纳新能源和多元化负荷的承载力和灵活性，促进新能源优先就地就近开发利用等。

中国国际工程咨询有限公司高级工程师张建红对第一财经表示，当前我国电网建设还存在三个弱项：一是总量最大，但户均不高。长期来看，工业、交通、建筑等行业将持续拓展电能替代的广度和深度，《规划》提出到2025年电能占终端用能比重达到30%左右，这就要求配网进一步扩容。二是结构不均衡。城乡电网差距明显，特高压占比偏低。风光装机大部分建设在远离负荷中心的“三北”地区，因此需要提升远距离输电容量。三是利用率不足、投资效率不高。这就要求相关单位在提高供电能力和质量的前提下，注重提高投资效率。

强调煤炭清洁高效利用

煤炭方面，《规划》提出：加强煤炭安全托底保障；发挥煤电支撑性调节性作用；大力推动煤炭清洁高效利用。与此同时，煤炭清洁高效开发利用技术被列入科技创新示范工程专栏。

不过，《规划》没有如“十三五”能源发展规划一样设定煤炭消费总量和比重的量化指标。根据《能源发展“十三五”规划 （公开发布稿）》，到2020年，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，煤炭消费总量控制在41亿吨以内。国家统计局数据显示，2020年能源消费总量49.8亿吨标准煤，全国煤炭消费量40.4亿吨，并未超出预期。

业内人士认为，短期内煤炭仍是保障我国能源安全的重要力量，“去煤”的时间将取决于新能源何时实现安全可靠替代。

2021年下半年至今，国内和国际的能源形势发生了新的变化：一方面，我国部分地区因电力供应短缺等原因一度出现限电限产，影响经济平稳发展。另一方面，俄乌冲突下，加剧了国际能源供应量和价格的不稳定预期。

中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在3月22日主持召开煤炭清洁高效利用工作专题座谈会时表示，要进一步统一思想认识和行动，统筹发展与安全，深刻认识新形势下保障国家能源安全的极端重要性。

坚持从国情实际出发推进煤炭清洁高效利用，切实发挥煤炭的兜底保障作用，确保国家能源电力安全保供。

王卫权分析，煤炭清洁高效利用体现在四个方面：高效洁净燃烧、高效转化与合成、减少二氧化硫、氮氧化物、粉尘等污染物和废弃物综合利用。

“目前，国际公认的IGCC（整体煤气化联合循环）等技术可以有效提高煤电的发电效率，但是仍然面临一定的技术瓶颈，难以兼顾效率与成本，所以相关技术还没有实现大规模商业化。”王卫权称。

科技研发方面，《规划》提出“十四五”期间能源研发经费投入年均增长7%以上，新增关键技术突破领域达到50个左右。

中央财经大学绿色金融国际研究院能源金融研究中心主任孙李平对第一财经记者表示，《规划》把创新作为引领发展的第一动力。一般来说，创新成效与三个因素密切相关：民营企业占比、市场化程度以及进出口比例。然而，当前能源领域的国有企业占比相当高，民营企业规模小，整体行业的市场化程度也较低。除石油外，其他能源的进出口比例较低，与国际交流合作不多。

对此，孙李平认为，能源市场应尽快提高开放程度，让更多的民营企业参与进来，更大规模的吸引国际跨国公司投入国内能源领域建设，推动我国能源技术革命和产业升级。绿色金融方面，应拓宽金融支持能源转型的服务范围，不能忽视存量巨大的高碳能源行业的低碳绿色转型需求。他建议，尽快完善股权投资等多层次资本市场，发挥政府产业基金的引导作用撬动社会资本，加速技术向产业转化。

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